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Par sa décision de Section du 31 mars 2017, le Conseil d’Etat systématise le principe de l’opposabilité directe de la loi littoral. Cette décision éclaire ainsi les rapports entre la loi littoral, les directives territoriales d’aménagement et les plans locaux d’urbanisme. Le Conseil d’Etat durcit son exigence quant à la conformité des projets d’urbanisation des communes littorales, quand bien même les projets afférents seraient conformes au plan local d’urbanisme. Tout en rappelant l’importance de la compatibilité des documents d’urbanisme, il exige la conformité des modalités d’extension de l’urbanisation d’un projet aux dispositions de la loi littoral.

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Décision(s) commentée(s):

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La société Savoie Lac Investissements avait déposé une demande de permis de construire portant sur la construction d’un bâtiment de cinq logements. Se fondant sur la non-conformité de cette demande aux dispositions de l’article L. 146-4 du code de l’urbanisme qui prévoient que l’extension de l’urbanisation doit être réalisée soit en continuité d’une agglomération ou d’un village existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l’environnement, le maire de la commune de Talloires a refusé, par deux arrêtés du 14 avril 2010, la délivrance du permis de construire sollicité.20

C’est ainsi que la société Savoie Lac Investissements a formé un recours en annulation contre ces deux arrêtés devant le tribunal administratif de Grenoble, qui a rejeté sa demande par un jugement du 13 juin 2013. Ce jugement a été confirmé par la Cour administrative d’Appel de Lyon, par un arrêt du 26 mai 2015, considérant que suivant les dispositions de l’article L. 146-4 du code de l’urbanisme, « aucune construction ne [pouvait] être autorisée, même en continuité avec d’autres constructions, dans les zones d’urbanisation diffuse éloignées des agglomérations ».

Estimant que le maire ne pouvait refuser une telle demande dans la mesure où le territoire communal était couvert par un plan local d’urbanisme situant le terrain concerné en zone ouverte à l’urbanisation, la société s’est pourvue en cassation. La section du contentieux a confirmé l’arrêt par une décision du 31 mars 2017, en se fondant sur deux considérations. D’une part, elle a considéré que la Cour n’avait pas commis d’erreur de droit en se fondant directement sur la loi littoral. D’autre part, elle a admis que la Cour avait suffisamment motivé sa décision qui énonçait que « le maire de Talloires avait pu légalement se fonder pour refuser la délivrance du permis de construire sollicité, en l’absence de directive territoriale d’aménagement, sur la méconnaissance par la construction envisagée des dispositions de l’article L. 146-4 du code de l’urbanisme, alors même que le terrain d’assiette était situé dans une zone ouverte à l’urbanisation du plan local d’urbanisme en vigueur ».

L’apport d’une telle décision est loin d’être négligeable, dans la mesure où elle systématise l’applicabilité directe de la loi littoral, quand bien même la demande serait conforme à un plan local d’urbanisme, ainsi qu’à une directive territoriale d’aménagement. De ce point de vue, le problème juridique posé par l’arrêt conduit à s’intéresser à la conformité directe d’une autorisation d’urbanisme aux dispositions de la loi littoral, alors même que le projet s’inscrit dans une zone considérée comme constructible par un plan local d’urbanisme.

Dans cette affaire, le Conseil d’Etat a clarifié sa position en consacrant l’opposabilité directe de la loi littoral, même si le projet est compatible avec les dispositions d’une directive territoriale d’aménagement ou un plan local d’urbanisme (I), renforçant ainsi son contrôle à travers une interprétation plus extensive des conditions d’extension de l’urbanisation (II).

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La décision commentée a le mérite de clarifier l’organisation hiérarchique des normes en matière d’urbanisme. Elle n’est cependant pas surprenante.

La loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral avait été instaurée aux fins de préserver la qualité des paysages et de l’environnement littoral, luttant ainsi contre « une urbanisation excessive au risque de détruire certains équilibres écologiques » (C. Devès, Juris tourisme, 2011, n°132, p. 22). Plus précisément, l’article L. 321-2 du code de l’environnement mentionne que « la loi littoral vise à encadrer les conditions d’utilisation des espaces terrestres, maritimes et lacustres dans les communes littorales, c’est-à-dire dans les communes qui sont notamment riveraines de la mer, océans, estuaires, étangs salés ou lacs ».

La spécificité d’une commune littorale procède de son emplacement géographique. L’article L. 121-21 du code de l’urbanisme dispose que ces espaces présentent des particularités, notamment les risques littoraux. Plus qu’une simple application de la loi littoral, il fallait donc permettre sa déclinaison sur ces périmètres en intégrant ces spécificités. Des instruments ont été créés, rendus possibles par la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l’Etat, laquelle autorisait la possibilité de décliner l’application des lois d’aménagement et d’urbanisme dans des prescriptions particulières à certaines parties du territoire. On évoquera notamment l’utilité des directives territoriales d’aménagement, introduites par la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire, ainsi que les plans locaux d’urbanisme, instaurés par la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains.

Il est admis que tout projet soumis à autorisation doit être compatible avec ces documents d’urbanisme, qu’il s’agisse d’une directive territoriale d’aménagement, ou encore d’un plan local d’urbanisme. A cet égard, le Conseil d’Etat rappelle, dans son deuxième considérant, la nécessaire conformité du plan local d’urbanisme aux schémas de cohérence territoriale et aux schémas de secteur, ou en leur absence, aux directives territoriales d’aménagement, dont « les dispositions sont applicables à toute personne publique ou privée pour l’exécution de tous travaux, constructions, défrichements, plantations, installations et travaux divers, la création de lotissements et l’ouverture de terrains de camping ou de stationnement de caravanes, pour l’ouverture de carrières, la recherche et l’exploitation de minerais [ou encore] aux installations classées pour la protection de l’environnement ».

Ainsi, les aspects réglementaires de ces documents sont directement opposables aux autorisations d’urbanisme (Cour administrative d’Appel de Versailles, 7 juin 2007, Commune de Gagny, requête numéro 06VE02007, Cour administrative d’Appel de Marseille, 27 mars 2008, Commune de Cruis, requête numéro 06MA00686 ; Conseil d’Etat, 7 février 2008, Commune de Courbevoie, requête numéro 297227, Rec. Leb. p. 41).

L’article L. 111-1-1 du code de l’urbanisme, dans sa version antérieure à l’entrée en vigueur de la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement, a rappelé que les directives territoriales d’aménagement « peuvent également préciser pour les territoires concernés les modalités d’application des dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral figurant aux chapitres V et VI du titre IV du présent livre, adaptées aux particularités géographiques locales ». Eu égard à ces dispositions, le Conseil d’Etat estimait que les directives territoriales d’aménagement permettaient néanmoins d’en « faire une traduction dont la pertinence était appréciée à l’échelle du territoire couvert » (Conseil d’Etat, 27 juill. 2005, Comité de sauvegarde du Port-Vauban, Vieille-Ville et Antibes-Est, requête numéro 264336, Rec. Leb. p. 378, BJDU 4/2005, concl. Y. Aguila, obs. J.-C. Bonichot).

Le Conseil d’Etat rappelle ainsi qu’une demande de permis de construire doit être conforme aux directives territoriales d’aménagement, si elles existent. Dans le cas contraire, l’autorisation doit être conforme à la loi littoral.

Dans cette hypothèse, le Conseil d’Etat a établi qu’une demande d’autorisation doit être conforme à ces documents d’urbanisme s’ils faisaient référence à la loi littoral de manière suffisamment précise, et en étant compatible avec cette dernière (Conseil d’Etat, Section, 16 juillet 2010, Ministre de l’Ecologie c/ Société Les Casuccie, requête numéro 313768, Rec. Leb. p. 317). Ainsi, « une autorité administrative compétente, saisie d’une demande d’autorisation d’occupation ou d’utilisation du sol, doit s’assurer que le projet est conforme soit aux dispositions de la loi littoral, soit aux dispositions dudit schéma ou de ladite directive ayant défini les modalités d’application de cette loi, de manière suffisamment précise et compatible avec elle » (M. Revert, « L’opposabilité directe de la loi littoral aux autorisations individuelles, après la jurisprudence Commune de Porto-Vecchio », RDI 2017, p. 214). Il en résulte que la directive territoriale d’aménagement faisait écran entre la demande d’autorisation et les dispositions de la loi littoral.

Pour autant, la décision comporte un apport notable : le Conseil d’Etat signifie que la compatibilité de la demande d’autorisation d’urbanisme à une directive territoriale d’aménagement, ou en son absence, à un plan local d’urbanisme, ne saurait suffire. Les demandes d’autorisation d’urbanisme doivent être conformes directement aux dispositions de la loi littoral.

En effet, si le Conseil d’Etat avait insisté sur l’utilité de l’opposabilité directe de la loi littoral « en l’absence de document local d’urbanisme légalement applicable » (Conseil d’Etat, 9 novembre 2015, Commune de Porto Vecchio, requête numéro 372531, Rec. Leb. p. 388 ; AJDA 2015, p. 2119 ; RDI 2016, p. 658, obs. P. Soler-Couteaux), le Conseil d’Etat abandonne à l’évidence cette position en énonçant que la conformité de la demande aux directives territoriales d’aménagement ne suffit plus.

A cet égard, le Conseil d’Etat précise dans son cinquième considérant que « la circonstance qu’une [décision individuelle relative à l’occupation ou à l’utilisation du sol] respecte les prescriptions du plan local d’urbanisme ne suffit pas à assurer sa légalité au regard des dispositions directement applicables des articles L. 146-1 et suivants de ce code ». Le plan local d’urbanisme autorisait en l’espèce l’extension de l’urbanisation dans un espace proche du rivage. En dépit de sa conformité au plan local d’urbanisme, la demande de permis de construire ne répond pas aux conditions posées par l’article L. 146-1 du code de l’urbanisme.

Une telle décision ne saurait surprendre, si l’on admet que les documents d’urbanisme, et plus particulièrement le plan local d’urbanisme, ne sont que de simples modalités d’application de la loi littoral (Conseil d’Etat, 29 novembre 1996, Association pour la défense du bourg de Meyzieu, requête numéro 138180, ment. T. ; Conseil d’Etat, 19 mars 2008, Commune de Saint-Cast-le-Guildo, requête numéro 296504, ment. T.)

On se souviendra, d’une part, de la position du Conseil constitutionnel sur la question, lorsqu’il énonçait que « si les directives territoriales d’aménagement peuvent comporter des adaptations à des particularités géographiques locales, celles-ci ne concernent, selon les termes de la loi que “les modalités d’application des lois d’aménagement et d’urbanisme” ne peuvent conduire à méconnaître les dispositions de ces dernières » (décision n° 94-358 DC du 29 janvier 1995). On se souviendra, d’autre part, de la jurisprudence du Conseil d’Etat (Conseil d’Etat, 21 mars 2001, requête numéro 190043, inédit) aux termes de laquelle la demande d’un permis de construire doit être rejetée « lorsque la construction projetée est de nature, par sa situation, et qu’elles qu’en soient les caractéristiques architecturales, à porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, même lorsque le site ne fait pas l’objet d’une mesure de protection particulière ».

De surcroît, le changement jurisprudentiel opéré par la présente décision pouvait être pressenti. On rappellera notamment la situation dans laquelle le Conseil d’Etat écartait une partie d’un plan local d’urbanisme, tout en préservant la référence au code de l’urbanisme pour le reste des dispositions de l’autorisation d’urbanisme (Conseil d’Etat, 12 octobre 2016, M. Kerwer, requête numéro 387308, Rec. Leb. p. 423). On rappellera encore que le Conseil d’Etat écartait, pour un projet de construction, les dispositions d’une carte communale, celle-ci devant être nécessairement conforme au code de l’urbanisme (Conseil d’Etat, 3 octobre 2016, M. A c/Commune de Plouhinec, requête numéro 391750, ment. T.).

Au vrai, la haute juridiction a finalement validé la position des juges du fond (Tribunal administratif de Bordeaux, 18 juin 2015, requêtes numéros 1203056, 1303010, 1303011, 1304442, 1304638, 1400062, 1400527 et 1401902 ; tribunal administratif de Bordeaux, 19 novembre 2015, requête numéro 1401533), qui n’hésitaient pas à appliquer directement les dispositions de la loi littoral « à la parcelle » (v. P. Soler-Couteaux, « L’application des lois littoral et montagne : mode d’emploi pour les documents d’urbanisme locaux », RDI 2016, p. 97), c’est-à-dire au cas par cas.

A la lecture de la présente décision du Conseil d’Etat, la conformité d’une demande d’autorisation d’urbanisme à une directive territoriale d’aménagement, ou en son absence, à un plan local d’urbanisme ne dispense plus le juge de vérifier directement la conformité de la demande à la loi littoral, l’appelant dès lors à renforcer son appréciation quant aux conditions du refus d’octroi de l’autorisation d’urbanisme.

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Sur ce point, le Conseil d’Etat rappelle, dans son quatrième considérant, qu’il appartient à l’autorité administrative de « s’assurer, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, de la conformité du projet avec les dispositions du code de l’urbanisme particulières au littoral ».

A travers son contrôle, le juge administratif joue un rôle important en utilisant son pouvoir d’appréciation. En interprétant les dispositions de la loi, il lui donne son sens, forgeant ainsi une véritable doctrine littorale. Lorsqu’il statue, le juge doit veiller à mieux qualifier le fait grâce à son pouvoir d’interprétation, le plus souvent favorable au contexte local. Pour ce faire, il vérifie les conditions d’extension de l’urbanisation des communes littorales. Cette appréciation implique la satisfaction de plusieurs conditions.

D’abord, le projet présenté par la demande de permis de construire doit s’inscrire soit en continuité avec les agglomérations et villages existants (Cour administrative d’Appel Bordeaux, 12 janvier 2017, requête numéro 15BX00373), soit en hameaux nouveaux intégrés à l’environnement (Conseil d’Etat, 9 novembre 1994, Costantini, requête numéro 121297, inédit), ou recueillir l’accord du représentant de l’Etat dans le département (Conseil d’Etat, 29 juillet 1994, Commune de Frontignan, requête numéro 85532, Rec. Leb. p. 409).

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Docteur en droit public Chargée d'enseignement vacataire - Université de Lorraine Responsable des Affaires Juridiques - Direction des Affaires Générales, Juridiques et de la Qualité du CHR METZ-THIONVILLE

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Littoral Nord de Porto. CC Pierre Bona. Photo. Wikipédia, ' La consécration de l’opposabilité directe de la loi littoral, Note sous Conseil d’Etat, Section, 31 mars 2017, Société Savoie Lac Investissements, n° 392186, publié au Recueil Lebon ' : Revue générale du droit on line, 2017, numéro 27322 (www.revuegeneraledudroit.eu/?p=27322)

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